國家工商行政管理總局7月8日發(fā)布了《互聯(lián)網廣告管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)。國家工商總局廣告司負責人日前就《暫行辦法》的相關問題回答了記者提問。
一手抓規(guī)范 一手促發(fā)展
問：請介紹一下《暫行辦法》出臺的背景?
答：近年來，我國互聯(lián)網廣告發(fā)展迅速，已成為我國廣告產業(yè)最大和增速最快的板塊，成為商品生產經營者及服務提供者的重要選擇。但互聯(lián)網廣告迅速發(fā)展的同時，問題也逐步顯現(xiàn)。監(jiān)測顯示，互聯(lián)網虛假違法廣告問題時有發(fā)生。由于互聯(lián)網廣告諸多不同于傳統(tǒng)廣告的特性，各級工商、市場監(jiān)管部門在查辦虛假違法的互聯(lián)網廣告案件時遇到許多特殊問題和困難，亟須通過立法立規(guī)解決。
2015年新修訂的《廣告法》第四十四條明確規(guī)定：“利用互聯(lián)網從事廣告活動，適用本法的各項規(guī)定”，為互聯(lián)網廣告的立法立規(guī)工作提供了更有力的法律支撐。工商總局在通過多種形式征求了互聯(lián)網企業(yè)、業(yè)內專家、地方工商、市場監(jiān)管機構、消費者代表的意見基礎上，形成《暫行辦法》征求意見稿，于2015年7月1日至31日通過國務院法制辦和總局網站向社會公開了征求意見稿，同時征求了中央、國務院有關部門和行業(yè)組織的意見。結合公開征集來的意見建議，又多次組織了由業(yè)界、法學專家、行業(yè)協(xié)會、基層富有執(zhí)法辦案經驗的工商干部、消費者代表等多個層次廣泛參與的座談和調研，數(shù)易其稿。
在《暫行辦法》規(guī)章起草工作中，我們始終注重把握從實際出發(fā)、開門立法、科學立法的原則，堅持從互聯(lián)網和互聯(lián)網廣告行業(yè)的實際情況出發(fā)，突出互聯(lián)網廣告特點，堅持問題導向，突出可操作性，立足于準確認識和把握互聯(lián)網廣告與傳統(tǒng)廣告的“同與不同”，著重解決基層監(jiān)管執(zhí)法中迫切需要解決的問題，處理好《廣告法》與互聯(lián)網廣告的銜接問題，厘清各參與主體之間的義務、責任分擔，一手抓互聯(lián)網廣告市場環(huán)境規(guī)范，一手促互聯(lián)網廣告行業(yè)及互聯(lián)網業(yè)健康發(fā)展。
付費搜索廣告要“一看便知”
問：根據《暫行辦法》，哪些行為屬于互聯(lián)網廣告活動?
答：互聯(lián)網廣告概念是《暫行辦法》的核心與基礎，也是社會各界關心的焦點問題。《暫行辦法》采用了外延描述的方法對互聯(lián)網廣告進行了界定，規(guī)定：“本辦法所稱互聯(lián)網廣告，是指通過網站、網頁、互聯(lián)網應用程序等互聯(lián)網媒介，以文字、圖片、音頻、視頻或者其他形式，直接或者間接地推銷商品或者服務的商業(yè)廣告。”
《暫行辦法》還列舉了互聯(lián)網廣告包括的類型，共分為以下5類：
(一)推銷商品或者服務的含有鏈接的文字、圖片或者視頻等形式的廣告;
(二)推銷商品或者服務的電子郵件廣告;
(三)推銷商品或者服務的付費搜索廣告;
(四)推銷商品或者服務的商業(yè)性展示中的廣告，法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定經營者應當向消費者提供的信息的展示依照其規(guī)定;
(五)其他通過互聯(lián)網媒介推銷商品或者服務的商業(yè)廣告。
問：《廣告法》規(guī)定了大眾傳播媒介發(fā)布的廣告應當顯著標注“廣告”，可是我們在互聯(lián)網上看到的有些廣告還沒有標明，《暫行辦法》對此有規(guī)定嗎?
答：針對《廣告法》規(guī)定的廣告可識別性，《暫行辦法》第七條規(guī)定，在互聯(lián)網廣告應當具有顯著的可識別性，標明“廣告”，使消費者能夠辨明其為廣告。付費搜索廣告，除要明確標明“廣告”外，還應當與自然搜索結果明確區(qū)分。
明確互聯(lián)網廣告發(fā)布者
問：在互聯(lián)網廣告活動中，誰是互聯(lián)網廣告發(fā)布者?
答：《暫行辦法》第十一條規(guī)定：“為廣告主或者廣告經營者推送或者展示互聯(lián)網廣告，并能夠核對廣告內容、決定廣告發(fā)布的自然人、法人或者其他組織，是該互聯(lián)網廣告的廣告發(fā)布者。”這一規(guī)定，主要的考慮是從互聯(lián)網廣告實際出發(fā)，為參與廣告活動的各類主體公平地分配義務和責任，同時也對消費者權益予以保障。將互聯(lián)網廣告發(fā)布者的行為特征界定為“推送或者展示”，并規(guī)定能夠核對廣告內容、決定廣告發(fā)布的自然人、法人或者其他組織，是互聯(lián)網廣告的廣告發(fā)布者，依法承擔《廣告法》所規(guī)定的預先查驗證明文件、核對廣告內容的義務。
問：《廣告法》第四十五條規(guī)定了互聯(lián)網信息服務提供者的義務，《暫行辦法》中有規(guī)定嗎?
答：《廣告法》考慮到互聯(lián)網信息服務提供者對處于其控制下的網絡空間負有合理注意的義務，在第四十五條規(guī)定了互聯(lián)網信息服務提供者義務。《暫行辦法》按照《廣告法》的規(guī)定，對這一類主體的義務也進行了規(guī)定。這些互聯(lián)網信息服務提供者，他們實際上并沒有參與互聯(lián)網廣告經營活動，但客觀上為互聯(lián)網廣告提供了信息服務平臺，例如微博、微信、電商平臺等平臺上的用戶作為廣告主或者廣告發(fā)布者所發(fā)布的互聯(lián)網廣告，《暫行辦法》規(guī)定當平臺在明知或者應知有其他人利用其信息發(fā)布平臺發(fā)布違法廣告時，應當予以制止。
規(guī)范“廣告聯(lián)盟”經營模式
問：《暫行辦法》規(guī)定了一種程序化購買經營模式，這是一種互聯(lián)網廣告特有的經營模式嗎?能為我們解釋一下嗎?
答：“程序化購買”是互聯(lián)網廣告特有的一種經營模式，俗稱“廣告聯(lián)盟”。在互聯(lián)網廣告領域，由于存在大量的中小型廣告主和中小網站、中小應用軟件的廣告位置提供者，他們本身的議價能力很弱，又沒有專門的廣告經營和審核人員，因此出現(xiàn)了一些從事程序化購買廣告經營模式的經營者。這些經營者包括：整合廣告主需求，為廣告主提供發(fā)布服務廣告需求方平臺;整合媒介方資源，為媒介所有者或者管理者提供程序化的廣告分配和篩選媒介方平臺;以及提供數(shù)據交換、分析匹配、交易結算等服務廣告信息交換平臺。
程序化購買經營模式，連接了廣告主與眾多中小網站和應用程序，既為廣告主提供了多樣化的廣告展示資源和更精準的廣告投放效果，又為沒有廣告經營能力的中小網站提供了流量變現(xiàn)的機會，但也使其內部法律關系變得復雜。
《暫行辦法》第十三條、第十四條、第十五條規(guī)定了程序化購買廣告的相關主體及各自的義務，規(guī)定程序化購買經營模式中的廣告需求方平臺，應當履行對互聯(lián)網廣告發(fā)布者或者經營者的義務，必須清晰標明廣告來源。而其他參與到程序化購買經營模式里的經營者，承擔普通的查驗合同相對方主體信息、明知或者應知廣告違法時予以制止的義務。
明晰違法行為管轄權
問：我注意到《暫行辦法》對互聯(lián)網廣告違法行為的管轄權，在《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》(國家工商行政管理總局令第28號)的基礎上做了進一步明晰和細化，請問這樣規(guī)定的考慮是什么?
答：《暫行辦法》第十八條結合互聯(lián)網廣告的特征和互聯(lián)網廣告業(yè)發(fā)展的新趨勢，對互聯(lián)網廣告違法行為的管轄權進行了規(guī)定：
一是以廣告發(fā)布者所在地管轄為主。根據《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》(國家工商行政管理總局令第28號)中確定的廣告發(fā)布者所在地管轄的原則為基礎，《暫行辦法》第十八條規(guī)定了“對互聯(lián)網廣告違法行為實施行政處罰，由廣告發(fā)布者所在地工商行政管理部門管轄。廣告發(fā)布者所在地工商行政管理部門管轄異地廣告主、廣告經營者有困難的，可以將廣告主、廣告經營者的違法情況移交廣告主、廣告經營者所在地工商行政管理部門處理”。
二是以廣告主所在地、廣告經營者所在地管轄為輔。考慮到互聯(lián)網廣告發(fā)布鏈條長、廣告資源碎片化、廣告精準投放帶來的不同瀏覽者同一時間在同一網站上看到的是完全不同的廣告等特征，規(guī)定：“廣告主所在地、廣告經營者所在地工商行政管理部門先行發(fā)現(xiàn)違法線索或者收到投訴、舉報的，也可以進行管轄”。三是廣告主自行發(fā)布廣告的，由廣告主所在地管轄。在互聯(lián)網廣告中，有海量的互聯(lián)網廣告是由廣告主在自設網站或者其擁有合法使用權的互聯(lián)網媒介上自行發(fā)布的，這一部分廣告出現(xiàn)違法，由互聯(lián)網廣告的廣告主所在地管轄。這樣規(guī)定的主要考慮是：發(fā)現(xiàn)違法線索或者接投訴、舉報后，由廣告主或者廣告經營者所在地管轄，有利于更快斷開違法廣告鏈接，形成“一處違法被查，全網清掃干凈”的高效監(jiān)管局面，更具可操作性。
